Présentation au Forum international de Séoul sur les recours commerciaux 2016

Par
Jean Bédard, c.r.
Membre du Tribunal canadien du commerce extérieur

 

Forum international de Séoul sur les recours commerciaux 2016
Le 19 mai 2016

Le discours prononcé fait foi

  • Tout d’abord, j’aimerais exprimer ma gratitude à la Commission du commerce coréenne et aux organisateurs de ce forum pour m’avoir invité à y assister et à y prendre la parole. Il s’agit d’un grand honneur pour le Canada d’être convié à jouer un tel rôle à cette conférence, et c’est aussi un grand honneur pour un représentant du Tribunal canadien du commerce extérieur de pouvoir s’adresser à cette assemblée. C’est en effet un grand privilège pour moi de représenter le Tribunal et d’avoir cette occasion de m’adresser à vous aujourd’hui. Merci.
  • Cette année, le thème de la conférence est : « Nouveaux défis pour les systèmes de recours commerciaux dans un contexte de changement de l’environnement commercial international ».
  • Pour commencer, j’aimerais vous rappeler que, il y a plus de 100 ans, le Canada était le premier pays dans le monde à imposer des droits antidumping. Ces droits, en 1904, visaient surtout les produits de l’acier, et les États-Unis d’Amérique étaient la cible de ces mesures. La marge de dumping appliquée correspondait à la différence entre les prix de vente des produits de l’acier des États-Unis sur le marché américain et les prix du marché qui prévalaient au Canada, et il ne fallait pas nécessairement qu’il y ait préjudice.
  • Le moins que l’on puisse dire, c’est que la situation a beaucoup changé depuis. Parmi ces changements, laissez‑moi vous en présenter trois :
    • le développement, à travers les frontières nationales, d’industries hautement intégrées au sein d’un seul marché unifié, développement qui bouscule les notions traditionnelles d’exportations et d’importations entre des marchés nationaux;
    • la négociation et l’instauration de règles très étudiées pour faire face aux pratiques commerciales dites déloyales sous l’égide de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), qui est un organisme multilatéral, ou d’instruments régionaux comme l’Accord de libre-échange nord-américain;
    • au cours du présent siècle, l’accession par la Chine au statut de membre de l’OMC et de force motrice dans l’économie mondiale et le commerce international, à la fois aux chapitres de l’offre et de la demande.
  • Quant au rôle joué par les produits de l’acier depuis 1904 dans la sphère des recours commerciaux, je vous laisse en juger par vous-mêmes, mais il me semble que, comme nous le disons si bien : « plus ça change, plus c’est pareil ».
  • Comme bon nombre d’entre vous le savent, le Canada est doté d’un système de recours commerciaux à deux branches, l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) occupant les premiers maillons du processus et le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) occupant les derniers.
  • L’ASFC est une agence du gouvernement du Canada bénéficiant du pouvoir décisionnel délégué d’enquêter pour savoir si des biens ont fait l’objet d’un dumping ou d’un subventionnement de même que d’appliquer des mesures frontalières. Elle prend ses décisions sans tenir d’audience. Ses enquêtes, qui sont menées par son propre personnel, sont de nature administrative.
  • En revanche, le Tribunal canadien du commerce extérieur est un tribunal indépendant qui vérifie si les cas de subventionnement ou de dumping décelés par l’ASFC ont causé un préjudice à une branche de production nationale ou menacent de le faire. Son président et ses six membres sont nommés, en théorie, par le gouverneur général (qui est le représentant personnel de la reine au Canada) et, en pratique, par le Cabinet, qui est notre conseil des ministres. Les membres sont nommés pour un mandat de cinq ans, et ils ne peuvent être démis de leurs fonctions. Il y a possibilité de renouveler leur mandat une fois, pour une autre période de cinq ans. (J’ajouterais également que des membres temporaires peuvent y être nommés lorsque la charge de travail l’exige.)
  • Le Tribunal est une cour d’archives et, dans certains aspects de son travail, il possède les pouvoirs d’une cour supérieure. Outre le travail qu’il effectue relativement aux recours commerciaux, le Tribunal a compétence sur plusieurs autres affaires liées au commerce international. Il a compétence pour instruire des appels en ce qui a trait au classement tarifaire et aux droits d’accise. Il est également l’organisme chargé d’examiner les contestations d’offres pour tous les achats faits par le gouvernement du Canada. À ce titre, il lui incombe de déterminer si le gouvernement du Canada a respecté ses obligations quant aux marchés publics découlant de divers accords commerciaux, y compris l’ALÉNA et l’Accord plurilatéral sur les marchés publics de l’Organisation mondiale du commerce.
  • Pour en revenir au mandat du TCCE concernant les recours commerciaux, chaque affaire liée aux recours commerciaux est tranchée par trois membres du Tribunal, qui sont chargés de la tenue de l’enquête et qui doivent décider si le dumping ou le subventionnement ont causé des préjudices à une branche de production nationale ou menacent de le faire. Son travail, de par sa nature, correspond à mener des enquêtes quasi judiciaires.
  • Le personnel qui appuie le Tribunal dans son travail (y compris dans son travail d’enquête) a déjà fait partie de son propre personnel, mais appartient dorénavant à un autre organisme du gouvernement du Canada, à savoir le Service canadien d’appui aux tribunaux administratifs (SCDATA). Il s’agit d’une organisation relativement nouvelle ayant été mise sur pied pour générer des économies en fournissant des services administratifs à une dizaine de tribunaux et d’agences. Je ne peux pas parler au nom des autres tribunaux, mais, dans le cas du TCCE, ce changement était davantage un changement de forme que de substance. Auparavant, le TCCE disposait d’un secrétariat interne pour l’appuyer dans son travail, tandis que, maintenant, il y a une unité spéciale au sein du SCDATA, que l’on appelle le Secrétariat du TCCE, et qui appuie spécifiquement le TCCE.
  • L’appareil gouvernemental nous oblige certes à appartenir à deux unités administratives distinctes, mais il est essentiel que le TCCE et le Secrétariat du TCCE au sein du SCDATA continuent de se considérer comme une même unité opérationnelle œuvrant main dans la main au service de la population canadienne et de la communauté internationale.
  • Le Tribunal est fier de l’excellence avec laquelle il gère depuis toujours son travail relatif aux recours commerciaux. Sa réputation quant à cette tradition d’excellence a dépassé nos frontières. Nous avons donc d’autant plus de pression pour la préserver et demeurer bien au fait des nouvelles difficultés auxquelles le système de recours commerciaux est confronté.
  • Cela peut peut-être sembler cliché, mais les ressources les plus importantes dont nous disposons pour maintenir et poursuivre cette tradition d’excellence, ce sont nos ressources humaines. Que cela nous plaise ou non, nous sommes un organisme de services qui ne diffère guère des autres organisations de l’industrie des services. Tout ce que nous accomplissons dépend uniquement des personnes : celles qui prennent les décisions et celles qui les appuient dans leur travail. C’est la raison pour laquelle le changement générationnel qu’a subi le TCCE ces dernières années a été et demeure un défi de taille, en plus de représenter l’occasion de s’adapter et de changer alors que le système de recours commerciaux fait face à des enjeux dans l’environnement commercial mondial en plein changement.
  • S’il est vrai que le Tribunal, à titre d’organe quasi judiciaire indépendant, est le seul responsable du respect de ses obligations prévues par la loi, il dépend tout de même entièrement du SCDATA pour obtenir les installations et les services de soutien dont il a besoin pour assumer ses responsabilités, respecter ses obligations prévues par la loi ainsi que maintenir et rehausser sa tradition et sa réputation d’excellence. À cet égard, nous travaillons très étroitement avec le SCDATA pour veiller à ce que nos besoins et nos exigences soient compris et comblés tout en préservant notre indépendance. Nous collaborons aussi très étroitement avec le SCDATA pour faire en sorte qu’il structure les services qu’il nous offre par l’entremise du Secrétariat du TCCE d’une manière qui nous confère une quantité suffisante de personnel de soutien, qui sera composé des bonnes personnes possédant les bons attributs et les bonnes compétences.
  • Avant que nous ne plongions dans le vif du sujet des difficultés relatives aux ressources humaines qu’a connues le Tribunal ces dernières années, permettez‑moi de vous présenter quelques statistiques qui mettront notre travail en perspective :
    •  Au cours des cinq ou six dernières années, nous avons géré entre trois et neuf nouvelles enquêtes ou nouveaux réexamens relatifs à l’expiration par année. À la fin du premier semestre de 2018, nous pourrions compter jusqu’à neuf réexamens relatifs à l’expiration qui seraient en cours simultanément, en plus de je ne sais combien de nouvelles enquêtes.
  • Puisque nous sommes soumis à des délais prescrits pour accomplir ce travail, conformément à l’Accord sur les pratiques antidumping et à l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (SMC), le traitement de ce volume de cas ne nous laissera pratiquement aucun jeu.
  • Comme j’y ai fait allusion il y a quelques minutes, l’un des plus grands défis auxquels le Tribunal canadien du commerce extérieur a été confronté ces dernières années, c’est le départ à la retraite de plusieurs baby-boomers, qui comptaient de nombreuses années d’expérience et d’expertise.
  • Comme vous le savez tous personnellement, le travail relatif aux recours commerciaux est hautement spécialisé et technique, et le système de recours commerciaux fait appel à des spécialistes ayant acquis leur expertise sur de nombreuses années. L’expertise ne s’acquiert pas en un claquement de doigts, et la formation scolaire est très limitée à cet égard. Lorsque plusieurs experts de longue date prennent leur retraite en un court laps de temps, il est très difficile de les remplacer.
  • En même temps, l’afflux de nouveau sang peut être bénéfique. Lorsque le personnel de direction est prêt à le reconnaître, nous pouvons en tirer l’occasion d’avoir de nouvelles idées et de réévaluer notre mode de fonctionnement.
  • Et c’est cette optique que le TCCE a adoptée : il profite du changement générationnel pour moderniser ses effectifs et certaines parties de ses activités en ce qui a trait aux recours commerciaux.
  • Pour les prochaines minutes, je voudrais vous donner un aperçu de quelques-unes des initiatives que nous avons entreprises à cet égard.
  • Commençons par le changement démographique. Comment fait‑on pour remplacer plusieurs enquêteurs chevronnés et très compétents qui sont partis sur une période relativement courte? En un mot : c’est impossible! Par contre, on peut embaucher des gens ayant les bons attributs et les amener à se perfectionner. C’est la stratégie que nous avons adoptée, et nous sommes convaincus qu’elle portera des fruits.
  • Nous avons établi un programme de perfectionnement strictement encadré, que nous avons placé sous la responsabilité à temps plein d’un de nos meilleurs enquêteurs. Après au moins deux ans de formation en classe et en milieu de travail et après des évaluations strictes, les enquêteurs débutants sont promus au plein niveau opérationnel. Nous avons investi énormément de ressources dans ce programme afin de fournir aux candidats toute la formation dont ils ont besoin pour progresser rapidement.
    • Pour offrir cette formation, nous avons embauché un formateur à temps plein, épaulé par des formateurs à temps partiel dont certains étaient des cadres supérieurs à la retraite.
    • La formation portait entre autres sur les concepts juridiques fondamentaux de l’antidumping et des droits compensateurs, les principes économiques connexes, le processus d’enquête sur les préjudices, les outils professionnels nécessaires et la réalisation d’analyses statistiques et financières.
      Et
    • Nous avons envoyé des employés à l’autre bout du monde, notamment à Berne, en Suisse, où ils ont suivi une formation intensive sur les recours commerciaux auprès de l’Institut de commerce mondial.
  • Nous avons par ailleurs étudié des moyens de tirer parti des compétences d’employés œuvrant dans d’autres services du Tribunal. À titre d’exemple, notre personnel d’enquête a non seulement recueilli et analysé les données dans le cadre des enquêtes sur les préjudices, mais il nous a également prêté son appui dans la rédaction des motifs de nos déterminations de l’existence d’un préjudice. D’après notre expérience, il faut des années aux enquêteurs pour maîtriser la rédaction de ces rapports, qui sont en fait des documents juridiques. Afin que la perte de ces années d’expérience nous soit moins dommageable, nous avons retiré cette responsabilité qui incombait aux enquêteurs et l’avons confiée à nos avocats. Dès lors, les enquêteurs ont pu centrer davantage leurs efforts en vue de maîtriser leurs fonctions purement analytiques et d’enquête, ce qui a donné un coup d’accélérateur à leur perfectionnement général.
  • De plus, quoique la force du nombre ne puisse jamais remplacer l’expérience, nous avons tout de même créé et pourvu d’autres postes d’enquêteur afin d’éponger partiellement la perte d’expérience.
  • L’unité des enquêtes proprement dite a aussi été remaniée, et nous avons revu les descriptions de travail et les classifications des postes dans l’optique de maximiser les ressources à notre disposition.
  • Nous avons également entrepris un examen complet de notre flux de travail pour optimiser les processus. Nous sommes d’ailleurs à mettre par écrit notre flux de travail, autant pour guider les nouveaux enquêteurs que pour rendre officiels les niveaux de service que le Secrétariat du TCCE doit fournir au Tribunal.
  • Notre stratégie implique aussi un examen et une mise à niveau des outils de travail. Pour vous donner un exemple, nous travaillons actuellement sur un projet qui devrait nous permettre de transférer automatiquement les données des réponses aux questionnaires dans nos bases de données et réduire la quantité de données devant être saisies à la main par rapport à ce qui est le cas actuellement. De cette façon, nous nous assurerons de l’intégrité des données, et le personnel d’enquête pourra exécuter davantage d’activités à valeur ajoutée, comme de l’analyse.
  • L’arrivée des nouveaux employés a insufflé à l’organisation de nouvelles idées et un nouveau mode de pensée. C’est là un défi en soi. Si nous voulons connaître la réussite, il faut que les cadres supérieurs du Secrétariat du TCCE et du Tribunal proprement dit accueillent l’élan vers le changement qu’apportent les nouveaux membres de notre équipe. De plus, tout cela doit s’inscrire dans les limites d’un ensemble de règles internationales qui régissent notre travail et des échéances strictes que les lois canadiennes applicables nous imposent. Jusqu’à présent, nous avons pu remettre en question certaines conventions internes et expérimenter de nouvelles façons de fonctionner. Nous en tirons déjà des résultats positifs. Cependant, l’un des défis que nous aurons à relever, ce sera de garder vivante cette culture de l’innovation à mesure que les nouvelles recrues d’aujourd’hui gagneront en maturité et deviendront plus à l’aise dans leur travail. Nous n’avons tout simplement pas le choix si nous voulons nous tenir au fait des « Nouveaux défis pour les systèmes de recours commerciaux dans un contexte de changement de l’environnement commercial international ».
  • Au milieu de tous ces changements internes, nous avons aussi pu moderniser notre interface avec le monde extérieur. Comme je l’ai mentionné plus tôt, le Tribunal assume ses fonctions relatives aux recours commerciaux par des enquêtes quasi judiciaires. Autrement dit, le Tribunal rend des décisions fondées sur des données probantes à propos des préjudices en invoquant une quantité considérable de preuves rassemblées par ses enquêteurs, avec la participation d’entreprises canadiennes et étrangères qui répondent à des questionnaires et nous fournissent l’information dont nous avons besoin pour prendre nos décisions. La taille de l’économie canadienne est loin de celle des États-Unis ou de l’Union européenne, pour ne mentionner que ces deux grands acteurs dans la sphère des recours commerciaux qui s’avèrent d’ailleurs être les deux principaux partenaires commerciaux du Canada.
  • Par conséquent, le nombre de grandes entreprises (et leur cortège de ressources) que nous avons au pays n’atteint forcément pas celui des États-Unis ou de l’Union européenne. Dans bien des cas, nous interagissons avec des moyennes entreprises qui disposent de ressources limitées à mettre à notre disposition pour répondre à nos questionnaires, participer à nos enquêtes et nous aider en général dans notre travail. Nous leur sommes reconnaissants de tout ce qu’elles font, mais nous devons les aider à nous aider. En ce sens, nous entreprenons quelques initiatives qui, nous l’espérons, réduiront le fardeau qui repose sur ces entreprises et amélioreront l’accès à la justice tout en préservant l’intégrité des données dont nous dépendons pour prendre nos décisions.
  • Compte tenu de notre rôle et de la nature des décisions que nous rendons, nous espérons aussi que ces mesures seront profitables aux entreprises étrangères sur qui se répercutent nos décisions. Nous voulons obtenir leur participation et leur coopération pour qu’elles répondent à nos questionnaires pendant nos enquêtes et qu’elles jouent un rôle significatif dans le cadre des audiences que nous tenons.
  • J’aimerais en profiter ici pour souligner deux de nos initiatives récentes :
    • Nous en sommes à examiner nos questionnaires normalisés, ce qui n’avait pas été fait depuis 10 ou 15 ans. Par cet examen, nous visons à les rationaliser autant que possible et à atténuer le fardeau imposé aux diverses parties. Nos intervenants, par exemple, nous ont fait savoir que certaines questions étaient obsolètes et pourraient être retirées. Nous devons néanmoins veiller à ce que les questionnaires nous fournissent toutes les données dont nous avons besoin pour nous pencher sur les divers facteurs à considérer dans nos décisions. Il s’agit de trouver un équilibre.
    • Qui plus est, nous offrons la possibilité de soumettre les documents par voie électronique depuis plusieurs années déjà, mais nous venons tout juste de nous y mettre réellement et de cesser de demander un grand nombre de copies papier; de toute façon, les jeunes membres de notre personnel sont à l’aise de recourir aux documents électroniques. Par cette façon de faire, nous pourrons aussi alléger le fardeau imposé aux parties. À ce sujet, le Tribunal a également commencé à s’informer de ce qui se fait dans d’autres États au chapitre de la soumission électronique et de l’accès électronique aux dossiers du Tribunal. Il nous faudra certes encore quelques années avant de pouvoir mettre en place un système de ce genre, mais cela fait partie des objectifs à long terme du Tribunal.
  • En 2015, nous avons mis sur pied un comité consultatif composé d’intervenants représentant entre autres le barreau commercial, les importateurs et les producteurs. Les représentants du barreau commercial siégeant à ce comité représentent divers avocats qui plaident devant le tribunal et qui représentent non seulement l’industrie nationale, mais aussi les producteurs étrangers. Le comité nous transmet ses commentaires et observations sur le fonctionnement de nos procédures et sur la manière de les améliorer. Il participera, par exemple, à nos consultations sur les possibilités de rationalisation de nos questionnaires.
  • L’an dernier, notre ancien président a évoqué l’idée d’une initiative sur la vidéoconférence. Nous avons donc décidé d’agir sur la question, et nos salles d’audience sont en cours de modernisation. Ces salles sont déjà dotées d’écrans d’ordinateur dont nous nous servons pour afficher les dossiers électroniques, ce qui évite aux parties de devoir trimballer des boîtes de documents papier à l’audience. Nous remplaçons aussi notre système de communication par un modèle numérique offrant des fonctions d’enregistrement audio et de vidéoconférence. Pour le moment, nous ne pourrons offrir qu’un canal non sécurisé de vidéoconférence pour les témoignages du public. Ce n’est certes pas l’idéal, mais c’est déjà une grande amélioration par rapport à notre situation actuelle. Nous évaluons aussi la faisabilité de tenir des vidéoconférences sécurisées, et nous avons amorcé des discussions à ce sujet. Ainsi, les parties qui ne sont pas d’Ottawa pourraient comparaître devant le Tribunal à moindre coût, et le Tribunal devrait pouvoir obtenir de meilleurs taux de participation.
  • Ce ne sont là que quelques-unes des initiatives qui sont en cours afin de moderniser notre mode de fonctionnement et de surmonter les défis auxquels nous avons été confrontés ces dernières années. Il nous a fallu faire preuve d’innovation et être prêts à revoir nos façons de faire les choses. Ce n’est pas un exercice ponctuel. Dans ce monde en constante évolution, il nous faut être prêts à nous remettre continuellement en question. Le Tribunal est résolu à promouvoir ce processus de changement à tous les échelons de notre organisation. Notre tradition et notre réputation d’excellence en dépendent. Je suis certain que si nous réussissons à épouser une culture de changement et d’adaptation continuelle, ce sera de bon augure pour l’avenir du système de recours commerciaux au Canada.
  • Je vous remercie de m’avoir permis de vous faire part de notre expérience. J’espère qu’elle sera utile à certains d’entre vous. Je suis impatient d’en apprendre davantage sur les pratiques exemplaires qui existent ailleurs et je vous remercie de nous les communiquer.
  • Merci.

Type de documentation

Statut

Date de publication

Le Mercredi 1 Février 2017

Date de modification

Le Mercredi 1 Février 2017