Rapport annuel 31 mars 2023 - Enquêtes de dommage et réexamens ayant trait au dumping et au subventionnement

Aux termes de la Loi sur les mesures spéciales d’importation (LMSI), l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) peut imposer des droits antidumping et compensateurs lorsqu’un dommage est causé aux producteurs nationaux par des marchandises importées au Canada :

• qui sont vendues à des prix inférieurs aux prix de marchandises semblables dans le marché intérieur du producteur étranger ou à des prix qui ne couvrent pas les coûts ni un montant raisonnable pour les bénéfices (dumping), ou
• qui ont été produites grâce à certains types de subventions gouvernementales ou à d’autres formes d’aide (subventionnement).

Les décisions concernant l’existence de dumping et de subventionnement relèvent de l’ASFC. Le Tribunal détermine si ledit dumping ou subventionnement a causé ou menace de causer un dommage à une branche de production nationale ou a causé un retard de la mise en production d’une branche de production nationale.

Diagramme de processus en lien à la Loi sur les mesures spéciales d’importation 

Enquêtes de dommage

Enquêtes préliminaires de dommage (PI)

Le processus débute lorsqu’un producteur canadien ou une association de producteurs canadiens cherche à obtenir un redressement à la suite d’un présumé dumping ou subventionnement dommageable en déposant une plainte auprès de l’ASFC. Si l’ASFC ouvre une enquête de dumping ou de subventionnement, le Tribunal procède à une enquête préliminaire de dommage en vertu de la LMSI.

Dans une enquête préliminaire de dommage, le Tribunal détermine si les éléments de preuve indiquent, de façon raisonnable, que le dumping ou le subventionnement a causé un dommage ou un retard, ou menace de causer un dommage.

Si les éléments de preuve n’indiquent pas, de façon raisonnable, que le dumping ou le subventionnement a causé un dommage ou un retard ou menace de causer un dommage, le Tribunal met fin à l’enquête et l’ASFC met fin à l’enquête de dumping ou de subventionnement. Le Tribunal rend une décision et des motifs.

Enquêtes définitives de dommage (NQ)

Si l’ASFC rend une décision provisoire de dumping ou de subventionnement, le Tribunal ouvre une enquête définitive de dommage aux termes de la LMSI. L’ASFC peut imposer des droits provisoires sur les importations à compter de la date de la décision provisoire et poursuit son enquête jusqu’à ce qu’elle rende une décision définitive à l’égard du dumping ou du subventionnement.

Le Tribunal doit rendre ses conclusions dans les 120 jours suivant la date de la décision provisoire de dumping ou de subventionnement rendue par l’ASFC. Le Tribunal dispose d’une période supplémentaire de 15 jours pour présenter les motifs à l’appui de ses conclusions. Des conclusions de dommage ou de retard ou de menace de dommage à une branche de production nationale rendues par le Tribunal sont nécessaires pour l’imposition de droits antidumping ou compensateurs par l’ASFC. Les conclusions demeurent en vigueur pour une durée maximale de cinq ans.

Tendance historique : enquêtes de dommage

Bien que le nombre d’enquêtes au cours de l’exercice 2022-2023 fut moindre que lors de l’exercice précédent, Le Tribunal connait une augmentation tendancielle à long terme de sa charge de travail liée à la LMSI, en partie en réponse à un environnement de commerce international difficile et en partie en raison d’un pourcentage élevé d’enquêtes et de réexamens qui aboutissent à l’imposition de mesures de recours commerciaux.

Dans le budget de 2022, le gouvernement a proposé d’apporter des modifications à la LMSI et à la Loi sur le Tribunal canadien du commerce extérieur afin de veiller à ce que les marchandises faisant l’objet d’un commerce déloyal soient soumises à des droits, et d’améliorer la participation des travailleurs. Ces changements pourraient faciliter les recours commerciaux et encourager davantage l’utilisation des mécanismes de recours commerciaux du Canada, ce qui pourrait entraîner une augmentation du nombre moyen de recours déposés auprès du Tribunal à long terme.

 

Le Tribunal a entamé un réexamen relatif à l’expiration par l’entremise du processus LE au cours de l’exercice 2022-2023 avant que ce processus ne soit aboli le 22 juin 2022. 

Réexamens relatifs à l’expiration

Ouvertures de réexamens relatifs à l’expiration (LE)

À la suite des modifications apportées à la LMSI qui sont entrées en vigueur le 23 juin 2022, le Tribunal est maintenant tenu de procéder au réexamen relatif à l’expiration d’une ordonnance ou de conclusions tous les cinq ans. Avant l’entrée en vigueur de ces modifications, le Tribunal ne procédait à un réexamen relatif à l’expiration que s’il estimait qu’un tel réexamen était justifié. Le Tribunal publiait un avis d’expiration au plus tard deux mois avant la date d’expiration des conclusions ou de l’ordonnance. L’avis invitait les personnes intéressées à présenter des observations sur la question de savoir si l’ordonnance ou les conclusions devaient faire l’objet d’un réexamen. Si le Tribunal n’était pas convaincu du bien-fondé de procéder à un réexamen relatif à l’expiration, il rendait une ordonnance et des motifs à l’appui. Autrement, il ouvrait un réexamen relatif à l’expiration.

Réexamens relatifs à l’expiration (RR)

Lorsque le Tribunal procède à un réexamen relatif à l’expiration de conclusions ou d’une ordonnance, il publie un avis de réexamen relatif à l’expiration. 

L’objet d’un réexamen relatif à l’expiration est de déterminer si l’imposition de droits antidumping ou compensateurs est toujours nécessaire. Le réexamen relatif à l’expiration comporte deux étapes. La première étape est l’enquête de l’ASFC pour décider si l’expiration de l’ordonnance ou des conclusions causera vraisemblablement la poursuite ou la reprise du dumping ou du subventionnement. Si l’ASFC conclut qu’une telle poursuite ou reprise est vraisemblable à l’égard de certaines marchandises, la deuxième étape commence, à savoir l’enquête du Tribunal pour déterminer si l’expiration des conclusions causera vraisemblablement un dommage ou un retard. Dans le cas où l’ASFC conclut, à l’égard de certaines des marchandises, qu’il n’y aura vraisemblablement pas une reprise du dumping ou du subventionnement, le Tribunal ne tient pas compte de ces marchandises dans sa décision subséquente sur la probabilité d’un dommage et rend une ordonnance en vue d’annuler l’ordonnance ou les conclusions à leur égard.

La procédure du Tribunal dans un réexamen relatif à l’expiration est semblable à celle d’une enquête définitive de dommage (NQ). À la fin du réexamen relatif à l’expiration, le Tribunal rend une ordonnance et des motifs à l’appui, annulant ou prorogeant l’ordonnance ou les conclusions, avec ou sans modification. Dans le cas où le Tribunal les proroge, les conclusions ou l’ordonnance sont en vigueur pour une période supplémentaire de cinq ans, à moins qu’un réexamen intermédiaire ne soit entrepris et que les conclusions ou l’ordonnance ne soient annulées. Si les l’ordonnance ou les conclusions sont annulées, les droits antidumping ou compensateurs ne sont plus prélevés sur les importations.

Tendance historique : réexamens relatifs à l’expiration

Les droits antidumping et compensateurs doivent être réexaminés tous les cinq ans pour déterminer si les mesures demeurent nécessaires. Le nombre de réexamens relatifs à l’expiration conclus par année a progressivement augmenté en dix ans, passant d’une moyenne de trois pour la période 2013 2018 à six pour la période 2018-2023. La plupart des enquêtes et des réexamens relatifs à l’expiration des mesures menés ces dernières années ont conduit à l’imposition ou au maintien de mesures. Comme le démontre le graphique suivant, cela crée une pression à la hausse, cyclique mais graduelle, sur la charge de travail du Tribunal. Par exemple, il y a maintenant 49 conclusions de dommage en vigueur  au 31 mars 2022, lesquelles feront l’objet d’un réexamen au cours des cinq prochaines années.

Réexamens à la suite d’une demande par le ministre des Finances

En vertu de l’article 76.1 de la LMSI, le ministre des Finances peut demander au Tribunal de réexaminer une ordonnance ou des conclusions à la suite d’une recommandation ou une décision de l’Organe de règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). 

Enquêtes d’intérêt public (PB)

Le Tribunal peut, de sa propre initiative ou sur demande présentée par toute personne intéressée, ouvrir une enquête d’intérêt public après avoir rendu des conclusions de dommage si, d’après lui, il y a des motifs raisonnables de croire que l’assujettissement des marchandises en cause à une partie ou au plein montant des droits prévus pourrait être contraire à l’intérêt public. À l’issue d’une enquête où le Tribunal conclut que l’imposition desdits droits est contraire à l’intérêt public, il transmet au ministre des Finances un rapport recommandant que les droits soient réduits ainsi qu’un niveau de réduction.

Réexamens intermédiaires (RD)

Le Tribunal peut, de sa propre initiative ou à la demande du ministre des Finances, de l’ASFC, de toute autre personne ou d’un gouvernement, procéder au réexamen avant terme de ses conclusions de dommage ou de menace de dommage, ou de ses ordonnances connexes. Il s’agit d’un réexamen intermédiaire. Un réexamen intermédiaire peut être justifié s’il existe une indication raisonnable de l’existence de faits nouveaux ou si les circonstances qui ont mené à l’ordonnance ou aux conclusions ont changé. Le Tribunal entreprend un réexamen intermédiaire lorsqu’il est convaincu de son bien-fondé et détermine ensuite si l’ordonnance ou les conclusions (ou l’un de leurs aspects) doivent être annulées ou si elles doivent être prorogées jusqu’à leur date normale d’expiration, avec ou sans modification. 

Demandes de décision sur l’identité de l’importateur (MP)

Lorsqu’il faut déterminer qui est l’importateur au Canada de marchandises qui ont été ou seront importées au Canada et sur lesquelles des droits en vertu de la LMSI sont exigibles ou ont été versés, ou seront exigibles si les marchandises sont importées, le président de l’ASFC peut saisir le Tribunal de la question afin qu’il rende une décision. Toute personne intéressée par lesdites marchandises importées peut présenter une telle demande.

Résumés de décisions notables prises dans le cadre du mandat relatif à la Loi sur les mesures spéciales d’importation 

Matelas (NQ-2022-001)

Le 4 novembre 2022, le Tribunal a rendu ses conclusions dans le cadre de l’enquête NQ-2022-001 concernant le dumping et le subventionnement de certains matelas provenant de la Chine (marchandises en cause). Les plaignantes dans cette enquête de dommage étaient Restwell Mattress Co. Ltd. (Restwell), un producteur national de matelas similaires, et le Syndicat des Métallos, qui représente les employés qui fabriquent ces matelas. La plainte était également soutenue par d’autres producteurs nationaux de matelas similaires. Le Tribunal a conclu que le dumping et le subventionnement des marchandises en cause avaient causé un dommage à la branche de production nationale.

Cette enquête de dommage était remarquable à plusieurs égards. Premièrement, contrairement à la plupart des autres enquêtes du Tribunal, la branche de production nationale était constituée d’un nombre important de producteurs, dont quelques-uns étaient inconnus des plaignantes lorsqu’elles ont déposé leur plainte. Deuxièmement, cette plainte n’a fait l’objet d’aucune opposition, ce qui est inhabituel dans le cas des produits de consommation. Troisièmement, les Métallos ont affirmé que le dommage avait été causé par une importation massive des marchandises en cause avant l’imposition de droits provisoires par l’ASFC. Au cours de la dernière décennie, rares ont été les plaignantes qui ont formulé de telles allégations.

Le Tribunal a conclu que, bien que les matelas importés de Chine aient été vendus à des prix sensiblement inférieurs à ceux des marchandises de production nationale, ils n’ont pas eu pour effet de faire baisser les prix de ces marchandises de production nationale de façon importante ou de les comprimer. Toutefois, le Tribunal a constaté que la branche de production nationale a perdu des ventes et une part de marché importante au profit d’une hausse des importations des marchandises en cause tout au long de la période visée par l’enquête. Le Tribunal a par ailleurs conclu que cette situation a eu une incidence négative sur la production nationale, la rentabilité, l’emploi et les investissements.

En ce qui concerne son enquête sur la présumée importation massive, le Tribunal a conclu qu’il y avait eu une importation substantielle de marchandises sous-évaluées ayant causé un dommage au cours d’une période antérieure à la publication de la décision provisoire de l’ASFC. En outre, le Tribunal a constaté qu’il y avait eu une série d’importations qui, dans l’ensemble, étaient massives et s’étaient produites au cours d’une période relativement courte. Toutefois, en ce qui concerne son évaluation de la nécessité d’imposer des droits pour empêcher la reprise du dommage, le Tribunal a déterminé, en se fondant sur les tendances historiques des stocks, que le temps nécessaire pour que les stocks excédentaires résultant de l’importation massive soient vraisemblablement absorbés par le marché représentait moins de deux semaines de consommation sur le marché national. Le Tribunal a donc conclu qu’il n’y avait pas lieu de conclure à la présence d’une importation massive.

Tiges de forage (PI-2021-006)

Le 24 mai 2022, le Tribunal a rendu sa décision provisoire de dommage dans l’affaire PI-2021-006 concernant le dumping et le subventionnement de tiges de forage provenant de la Chine (marchandises en cause). La plainte qui a mené à cette enquête préliminaire de dommage a été déposée auprès de l’ASFC par Command Drilling Products Ltd. (CDP). Le Tribunal a conclu que les éléments de preuve n’indiquaient pas, de façon raisonnable, que le dumping et le subventionnement des marchandises en cause avaient causé un dommage ou un retard, ou menaçaient de causer un dommage à la branche de production nationale. Pour la première fois depuis 2018, le Tribunal a mis fin à une enquête à l’étape préliminaire.

Cette enquête préliminaire de dommage était remarquable en ce que le Tribunal a conclu que CDP n’était pas un producteur national et qu’il n’y avait pas de branche de production nationale fabriquant actuellement des marchandises similaires. Le Tribunal a conclu à cette absence de production nationale en se fondant essentiellement sur des éléments de preuve montrant que CDP n’était pas en mesure de produire des marchandises en utilisant le procédé de soudage, lequel constituait une exigence minimale pour se conformer à la norme énoncée dans la définition des marchandises en cause. En outre, le Tribunal a conclu que les activités de CDP étaient celles d’un « assembleur » ou d’un réparateur de tiges de forage qui cherche à prolonger la durée de vie utile des tiges de forage usagées et que la grande majorité, sinon la totalité, de la production supposée de tiges de forage de CDP avait été effectuée sur une base qui s’apparentait à un accord d’exploitation à façon (c.-à-d. un contrat entre une entreprise qui possède des matières premières et une autre qui les transformera). Le Tribunal a donc conclu que les marchandises produites et vendues par CDP ne constituaient pas des marchandises similaires aux marchandises en cause et qu’il n’existait pas de branche de production nationale produisant actuellement des marchandises similaires.

De plus, le Tribunal a conclu que CDP n’avait pas fait preuve d’un engagement sérieux en vue de lancer la production de marchandises similaires. Le Tribunal a également estimé qu’il était plus probable que les importations en provenance des États-Unis, plutôt que les importations visées, soient responsables de toute incidence défavorable sur la capacité de la branche de production nationale de pénétrer le marché national. Le Tribunal a donc conclu que toute incidence défavorable causée par les marchandises en cause n’était pas importante.